不論在殖民地時代或特區時代，本港的福利政策皆一直奉行剩餘福利模式（residual model）。強調政府所提供的服務為最後的防線（對市場作最少的干預），只有在個人或家庭無法自救時（市場失效時） ，才作出補救性的介入，其福利服務只提供予那些「最不能自助者」，面對不幸時，一般的個人或家庭都被鼓勵自行在市場上找尋解決方法。
香港的社會福利服務可以追溯至上世紀七十年代。經歷六七暴動和隨後的各種社會問題都暴露了殖民政府的管治危機，血的事實迫使它開始有意識地發展社會福利事業，藉此安撫民心，緩和社會矛盾，加強在管治上的認受性。當時港英政府承認自己有最終的責任，去保證香港人可以得到令人滿意的社會福利服務（香港政府1972：3）。港英政府亦提出了政府與提供服務的非政府機構之間為「夥伴」的關係，兩者互相補足，相輔相成。當時政府的角色是透過撥款資助志願機構來提供一些法定的、複雜的服務 （香港政府1972：4-5） 。
除了直接資助外，政府在制定福利政策時，也習慣向香港社會服務聯會 作出諮詢，志願機構在政策制定上仍然擁有一定的發言權。當然，咨詢的對象主要是社聯和機構的管理層，服務對象和前線社福從業員是排斥於咨詢外的。
五年計劃的制訂，為各種服務提供了具體的發展標準，某程度上保證服務能回應不同時期的社會需要。而穩定的撥款也在資源上保證了服務，在一般情況下不愁無以為繼，服務的提供得以相對穩定。
隨著福利事業的發展，公共開支更大比例投入於社會福利。與此同時，要求政府重視運用公共資源上的問責性的聲音愈來愈響亮。但政府對此的回應，並不是提出褔利撥款決策的民主化，而是將政府與機構之間的夥伴關係，逐漸改變為從屬關係。具體來說，就是對接受撥款機構加強問責及監管，使撥款機制變得官僚化及公式化。繁複的程序對每項細節也加以審查，導致行政費用高昂，更大比例的福利資源耗費在非直接的服務當中 。
九七亞洲金融風暴標致著香港褔利規劃，逐步走向市場化。金融風暴導致失業率上升，基層人民在此時最需要得到福利服務的提供，保障其可在經濟不景下過健康、安全的生活。政府理應擴大對福利服務的投入，扶助大眾渡過難關。然而，在政府坐擁千億外匯儲備，及財團賺取巨額利潤下，政府不但沒有改善稅制（如實施「累進利得稅」），讓賺大錢的大企業，大商家承擔應有的社會責任，反之將財赤責任歸咎於公營部門的營運不善，浪費公帑，需要削減公共開支以維持政府的財政穩健，藉此轉移視線，讓人看不到財富高度集中於大財團，富者田連阡陌，貧者無地立錐的事實。
特區政府非但沒有雪中送炭，在經濟困境時增加基層人民的生活保障，反而，更將社會福利服務市場化。政府遂推行一系列社會福利改惡政策：將公營事業私營化，改變對非政府機構的資助模式。表面上，政府聲稱此舉是為了改善效率及服務質素，其實只為了從保證人民有美好生活的承擔全面後撤。
服務外判化
除了加強對資助機構問責外，特區政府在社會福利方面推行「大市場、小政府」的新自由主義政策：減少對市場的規管，不與自由市場競爭資源，讓市場自行調節；盡量減少公共開支，並以市場方式經營社會服務。十年前，社會福利署推動機構實行「服務質素標準」（Service Quality Standards, SQS）而製作的一份教材中強調：機構優質管理的背景是「各政府大致相信市場機制及商營管理手法的優越性（小政府理想）」。因此，「政府需實施購買服務或外判服務；政府的角色應由服務提供者轉向為服務協助者或購買者」以及「透過競爭性的投標機制選擇適合的服務提供者（服務外判），而服務提供者可包括非牟利及牟利團體，以實現混合福利制度模式」。
社會福利服務外判化瓦解了社會服務的互助、以人為本的價值觀。社署先把「家務助理」分拆為「家居照顧」與「膳食服務」，並以價低者得的競投方式競投合約。其後又把資助安老院舍作「競爭性投標」，再後更把日間老人護理中心和幼兒園服務外判。社署聲稱服務競投政策的成功，歸功於大大節省成本。不過，去判斷一項服務是否成功，應該是看它能否滿足使用者的需要，絕非看它能否省錢。從上述例子可見，老人服務因此變得支離破碎，長者作為服務對象並沒有因節省資源得到較好的服務，得到的是越來越非人化的對待。福利服務外判化使老人服務變為甚具利潤潛質的「商機」，當中最大的得益者，正正是覬覦這件肥肉的大企業。
作為服務購買者而非使用者的政府，對使用者的服務受眾及提供者的前線同工的真實處境就置之不理。外判服務變得能省錢，往往是因為它大舉降低員工的薪酬待遇，或是提高服務收費，或是降低服務的質量，或是三者齊備。價低者得的投標機制背後是前線同工的利益與及服務質素下降的等價交換，其結果只令服務受眾得不到應有的服務。由此觀之，社署的所謂成功，其實建基於犧牲服務使用者及同工的利益之上。
一筆過撥款（Lump Sum Grant）
除了將社會福利服務外判之外，另一把放在社福界頭上的刀是2000年社署所推行的《一筆過撥款制度》。特區政府為確保收支平衡、財政儲備及外匯基金有盈餘下，將公共開支的比率維持在國民生產總值的百分之二十以下。其最直接的結果是政府對非政府組織的資助封頂、員工工資脫鉤、解除對機構原有的監管。
一筆過撥款一改以往按機構的實際需要實報實銷的資助模式，將資助金額中員工薪酬支出部份永遠凍結在公務員薪級表中位數上；同時容許機構自行決定人手編制和員工薪酬，社福同工工資與公務員薪級表掛鉤的傳統被擊破。表面上，提高效率和成效、鼓勵創新、加強彈性的一筆過撥款，其實是糖衣毒藥。
政府一廂情願的主觀願望或美麗謊言，與現實推行時大相逕庭。一筆過撥款推行後，短期合約聘請員工成為機構請人的慣例，合約員工的薪酬較舊員工薪酬下跌20-30%，造成工資大減，同工不同酬；由於容許機構自行決定人手編制，某些機構收縮人手編制，更將政府用作聘請員工的政府撥款作為儲備，但卻以前線同工的工作量增加作為代價。事實上，所謂的彈性只不過是容許機構把員工的薪酬待遇有彈性地降低；至於所謂的善用資源，只不過是容許機構一方面收縮人手編制，另一方面屯積機構總儲備 。
管理主義
管理主義是一種信念和做法，它認為更好的管理模式可以解決一連串經濟及社會問題。管理主義本身反映了市場資本主義的權力壟斷 。社會福利服務涉及大量的公共資源投入，政府增加對公營部門問責，但這並非民主問責，而是在挑動大眾針對公營服務的所謂低效率。在2000-2001年，政府先後推出不同的方案及更改對非政府機構的撥款制度。例如「服務質素標準」（Service Quality Standards, SQS），「津貼及服務協議」（Funding & Service Agreement, FSA）。特區政府加強對公帑運用的交代與監管，本來也是無可厚非的，不過，一系列的安排令政府成為有極大主導權的服務購買者與監察者。政府將有極大的彈性，去增減或終止某些服務，非政府機構卻完全享受不到政府承諾的「彈性」，相反其處境卻變得十分被動。
現時各機構都會競投政府的服務，就連沒有該類服務經驗的機構都會去競投，為了獲取更多的資源，結果只造成服務的提供良莠不齊。資助封頂令機構不得不想方設法去開拓資源以維持機構的財政穩定。而最直接的做法自然是「用者自付」，把原先免費的服務變為收錢服務。於是付擔不起或低下階層的民眾，就被排拒於社會服務的門外。福利服務因此而成為一種生意，其招牌寫著「窮人免進」。
面當SQS及FSA的推行，前線同工的日常工作中花大部份的時間處理協議中的行政交待及文字工作。另外，為了達到協議內的服務對象人數標準，前線同工惟有「重量不重質」去滿足協議的要求，進行服務時難免以「斷症」方式去進行，務求配合「低投入、高產出」的短期的、微觀的服務指標。每個個案都要在指定的時間內完成，否則會因為服務未能達標而影響來年的機構撥款。造成難以深入了解案主的真實處境，只能做些表面的功夫，而且造成對象困境的結構性成因亦無人問津，只因為了解結構性原因並無助於指標的達成。
結語
現時非政府機構對於政府的撥款可謂完全依賴，因而政府可透過契約、質素監察等種種做法，進一步加強監管者與購買者的角色。不過契約的要求基本上操控在撥款者手上。在未有民主監察的條件下，非政府組織為了符合政府的撥款條件去開展一些政治正確的「和諧」服務，真正有價值的服務卻因而被擱置，甚或一些偏離社會工作價值觀的社會控制服務，如校園驗毒計劃，市區重建社工隊等。撥款封頂更摧毀了社會工作的道德價值。在撥款封頂下，機構為了紓緩緊張的財政壓力，推出收費服務以維持機構財政穩定。本來取得收支平衡應當合理，但社會福利服務並不是按人的付款能力而提供的，而是向人的需要而提供的。
廣義的社會福利所關心的是人們生活得好不好，不僅包括其所擁有的物質條件，還包括人民的生活內容，生存狀態。社會福利從來都是當人民在年老時，體弱時，或失業時能夠有尊嚴地生活的保證。對此，作為一個文明而負責任的政府絕對責無旁貸，無論在經濟順境或逆境時，都應該去承擔保證人民生活美好的責任。過去的殖民地政府，即使在比較有福利規劃的七十至八十年代，也是把福利視為「補助」、「施捨」，而非大眾所享有的社會權利；現在的特區政府，由於奉行新自由主義政策，更進一步推卸提供福利的應有責任。在這樣的惡劣環境下，社會工作志力推動人權和社會公義的核心價值勢必面對更大危機。社福從業員、服務使用者以及社會大眾需要自下而上連結和共同爭取，才能擺脫危機，打開一片新路。
2010年6月17日
原載《復興基進社會福利和社會工作交流文集》特刊，前線福利從業員工會，2010年6月出版