中國1999年已進入所謂的「老齡社會」，是世界上老年人最多的國家，佔全球老年人口總量的五分之一。2009年，全國60歲及以上老年人口達到1.6714億，佔總人口的12.5％ 。據中國政府估算，到2051年要達到最大值4.37億。無需多言，「養老」未來是中國社會的嚴峻挑戰，而農村人口的養老問題，及2.2億的農民工養老問題更必須正視。
改革開放前期，中國農民靠的是「養兒防老」，孤獨老人靠「低保」，一種微不足道的社會救助----農村五保制度，沒有完整的社會保障體系。城市職工則在「企業保障」的單位制之下，享受較為完整和穩定的福利保障，退休後由單位承擔其退休生活。農民工則在很長時間內沒有任何的社會保障。改革開放至今，狀況隨著社會保障制度改革而改變，慢慢地走向國家-社會統籌的全國性社會保障體制。農村以合作醫療計劃和新型農村養老保險，慢慢建立統一的農村社會保障體系。另一面在城市，針對私人企業之中的農民工及外來工的基本社會保障逐步建立，同時國企改制致使單位保障制度慢慢被瓦解，城市職工的福利及保障不斷下降，脫離單位，進入與私企的農民工及外來工同一的「社會保險」體系之下。
2009年，中國政府在農村推行由政府補貼及個人繳付並行的「新型農村養老保險」，所有到達退休年齡的老人可即時支取養老金，逐步加強農村人口的養老保障，有較大的突破。然而夾在農村和城市之間的農民工，卻因為戶籍及城市養老保險制度的地區分割難以轉移、工作不穩定等結構性問題，參保率低，每年退保的人數也多，養老保障制度形同虛設。去年12月中，為解決這些問題，中國政府突然宣佈養老保險全國跨地跨省轉移，同時規定2010年1月1日起個人帳戶不可退還。對外來工來說，全國通轉理應是值得欣喜的，然而我們卻看到了奇怪的現象，工人慌張地趕在1月1日前退保，甚至還出現暴力事件，而深圳單在12月31日當天就有接近二萬人退保，這反映了什麼呢？
外來工的養老保障，從無到有，再從不可轉移到可轉移，無疑是進步的。可是工人的退保行為，是對歧視性的養老保險制度的回應，一方面是對於過去的養老保險的結構性歧視、社保部門的不作為、企業違法用工行為的不信任回應，另一方面也反映了「全國轉移」這一政策 ，在保障外來工層面仍有很多漏洞，未能平息他們的憂慮。我們以深圳這一全國外來工人口比例最高的城市為例子，看看外來工養老保障的困局。
全國通轉前：養老保險不「養老」
深圳位處改革開放的前沿，是中國資本主義發展的實驗田，也是社會保險制度實行較早的地方，同時較早將外來人口納入其社會保險體系，1994年確立非戶籍工人與戶籍人口參加統一的工傷、養老和醫療保險。2008年深圳市統計局的數據顯示深圳常住人口876萬，其中只有228萬是戶籍人口，即外來人口佔了四分之三。而據深圳市副市長李銘2007年時的說法，當時深圳己擁有1400萬人口，戶籍人口只佔200多萬，其餘的皆為外來人口 。
「五險一金」是對中國現存社會保障制度的簡要概括，五險即五種社會保險：養老、工傷、醫療、生育、失業，一金是指住房公積金。深圳過去一般戶籍人口都可享有五險一金，外來工則只享有養老、工傷和醫療，而且除了工傷是與戶籍人口待遇一致以外，養老和醫療的具體繳費和享受待遇都是有不同的規定。2009年初深圳市政府擴大醫療保險對農民工的保障，部分農民工才可以在醫療保險內增加生育的保障；2008年金融風暴帶來大量倒閉和欠薪事件，也驅使政府加強對企業繳交失業保障的政策。而較為嚴重的是，以戶籍歧視及不穩定就業為基礎的養老保險，在深圳這種勞務工輸入省分變成了一個畸胎：養老保險不為「養老」。
(一) 轉保機會微，農民工養老金成了政府「收益」
為推動經濟增長，吸引投資而長期漠視勞動權益，珠三角以「血汗工廠」聞名於中國及海外，而體現在現實勞動者身上，最明顯的莫過於就業的不穩定性。一方面老闆可隨意鑽法律的空子輕易解僱工人，另一方面，過度侵權和惡劣的勞動環境又讓工人厭惡，故不停換廠以尋求更好工作環境又甚或只是尋求喘息的空間。加上戶籍制度之下農民工被視為城市的過客，過低的工資又難以在城市生根，因而對穩定的工作和生活不寄存希望，頻繁換工作，不但跨廠，更跨區和跨省。養老保險不可跨地轉移的障礙，使得農民工每次換工作和換地區，都不可能延續上一次的養老保險關係，結果同一個工人，他可能開辦過很多帳戶，但卻不大可能符合「連續交滿15年方可領取退休金」的要求，能最終在退休時享受養老金機會很低，故此很多工人對養老保險都很漠視，因為那像「遙遠的夢想」，就如與「漂泊無根」的他們談未來一樣：無奈加無力。
中國的社保制度都是零碎不統一的，各地方政府各有政策，轉移十分困難。2010年1月央視《經濟半小時》播出《養老保險「自由行」》，從深圳社保局職員得知一組數據：「2007年深圳共有493.97萬人參加了基本養老保險，退保的人數達到83萬人，而成功轉保的人數隻有9672人，也就是說，深圳每10000個參保的人中就有1680個人退保，而成功轉保的只有19人，比例僅為退保人數的1%。」這個數字，如果跟另外一個數字給合在一起，不難令人產生聯想。2009年5月止深圳社保帳戶有874億元的巨額盈餘，而全國社保帳戶虧空近8000億元。社保局也有刻意「方便」以鼓勵外來工退保之嫌，在2010年1月1日前，有不少工人前往社保局，被社保局職員引導「再不退保以後就不可再退了」，而沒有明確解釋可轉移政策對勞動者的保障。大量退保給地方社保局留下大額盈餘，同時，原本該用於農民工福利建設的資源，大量地向戶籍人口傾斜了。
(二)覆蓋率低，保障不足
至2008年底，國家統計局統計數據顯示，全國農民工總量為2.2542億人 。而同期數據顯示，全國參加城市養老保險的農民工為2416萬人，只佔在城鎮就業農民工的17% 。而作為最早建立農民工社會保險制度的廣東省，農民工的參保率也只有38% ，這個覆蓋率顯示了，現存的制度不可能保障農民工。究其原因，工人、工廠都沒有動力來擴大參保率，政府又向企業傾斜，監管不力。
在工人層面，除了前述戶籍和工作不穩定外，更重要的原因是工資長期偏低，不願多花錢去購買不知是否有效的長遠保障。近幾年，深圳最低工資雖然不斷上漲，可是大多企業卻同時也不再提供免費食宿、扣減工人的其他獎金和津貼，再加上城市物價和房租上漲，工人並沒有從最低工資的提升之中真正得到更大保障，故在眼前生活困窘之下，他們更不願意參保。當然，年長的工人、技工和中層人員一般會比普工較為關注長遠的保障。
另一邊廂，企業為降低生產成本，企圖規避工人的勞動保障，不願為工人購買養老保險。而政府容許企業不為工人購買養老保險，2009年第三季深圳社保局公佈的數字 ，參加工傷保險的有817.21萬人，社會醫療保險的有900萬人，而養老保險參保只有571.10萬人。其實參加社保的另一面，顯示的是當地的勞動關係規範化程度，在珠三角，很多工人都得不到正規的勞動關係的保護，不少工廠不願意與工人簽訂勞動合同，因這意味著他們要承擔法律上賦予勞動者的勞動權益和保障，故部分企業也不願為工人參保，因為社保關係可在制度上等同於與工人建立正規的勞動關係。2008年勞動合同法實施後有所改善，可是不代表勞動關係正規化真的有很大的進步，反而是由「沒有合同」變成「假合同、空白合同」，有些工廠改變對策要求工人簽一份「自願放棄參養老保險申請書」，只購買工傷和醫療保險。此外，常見的是工廠只購買一定工人數目比例的社保，又或只是為技工、中層人員和年資長的工人購買。
我們知道企業的行為背後肯定有政府的責任存在，地方政府基於經濟誘因向企業傾斜，政府執行和監管不足。深圳龍崗一傢俱廠工人有這樣的經歷，工廠有工人600多人，只有個別師傅購買養老保險，2008年工人向勞動站投訴工廠待遇及要求上社保，勞動站核查時，工廠老闆回應，如果他們下次再來查，他就把廠關掉搬走，結果不了了之。去年金融風暴後，很多企業停交工人的養老金，政府並沒有徹實保障工人，寶安一家二萬人工廠，金融風暴後停交部分工人養老保險，工人也奈何不了。
(三) 農民工養老金存歧視，享受人數寥寥可數
深圳戶籍人口和外來工養老保險的繳交基數並不一樣，所得的退休金也不一樣，保障較低。根據規定，深圳戶籍人員的最低繳費基數為上年度市社平工資的60%計算，而外來工的最低繳費基數是最低工資。以2009年的為例，社會平均工資為3621元，故戶籍人員最低繳費基數為2173元，非戶籍人員為最低工資水準(關內1000元，關外900元)，其基數相差接近1000多元。雖然法律規定，企業應按照工人的實際工資繳交養老金，可現實是大部分企業只按最低工資來繳交，而政府也容許。由於社保基金是個人帳戶和共濟帳戶結合，個人帳戶的儲存數額決定了最終拿到養老金的多少。
2009年，深圳市有企業退休人員總數14.6萬餘人，月人均養老金2700元左右 。其中非深戶外來工只有400餘人，每人每月平均能拿到退休金1300多元，最高的能只能達到每月1600元左右 。這是一個帶有歧視性質的制度設計，外來工供滿繳費年限及取得退休資格上已經比本地人困難，即使好不容易能退休，可是養老金的差距，又決定了他只能成為深圳城市貧民，農民工始終被排擠在城市戶籍之外。
(四) 養老保險成為「應急戶口」
近年，深圳工人爭取提高待遇和福利的信心和行動增加，在一些新聞報導之中，不難找到為爭取養老保險的集體行動。然而大部分農民工的「社會保障」權利觀依然薄弱，他們較為關心如何退保的問題。原因前面已講述，跟就業流動性過強和市民權利的缺失而致的過客心態有關，使一般工人對自身長遠生活保障缺乏關注，也缺乏信心。可是政府亦沒有經濟動因來加強外來工在當地的紮根，不願承擔他們的長遠保障，宣傳教育不足，大部分工人的對「社會保障」的概念是陌生的，而且對政策變化的資訊掌握和理解都較弱。一些勞工NGO發揮了教育的角色，但對於整個深圳來說，那力量還是微弱。
養老保障的認識不足及社會保障的權利觀不足，部分工人把養老保險當成了應急的儲蓄戶口。再加上工資待遇太低，一般農民工在扣除生活成本以後，很難有儲蓄，故此一旦有突發需要，工人把往往將養老金戶口看作應急現金使用。這些情形可見，在部分農民工的理解中，「養老保險」根本上與「養老」拉不上關係。
養老保險制度的制度設置具有缺憾，無法對應農民工的具體就業處境，再加上政府對勞動權益保障執法不嚴，這是造成農民工參保和取得保障障礙的原因。同時，作為一項政策，也無法對應地方政府利益傾斜和執法問題下藥，對企業的強制性也不夠強。結果，政府、企業、農民工，三方對「養老保險」都缺乏強的執行意願，造成養老保險的名不符實。
全國通轉後：平等養老權利有了嗎？
2010年1月1日的中國國務院頒發《城鎮企業職工基本養老保險關係轉移接續暫行辦法》，有幾大要點：1)養老保險關係可跨省轉移；2) 個人帳戶和統籌帳戶資金都同時轉移；3)最低參保年期由15年縮短至10年。這對農民工來說，具有突破性的意義，養老保險從地方割裂的零碎化，慢慢走向統一，為流動性較強的農民工提供一個可持續參保的保障，對工人參保有鼓勵作用。最低參保年期的縮短，對於就業不穩定的外來工也更有利。統籌帳戶可以跟隨工人轉移，可以令到原本該用於外來工的養老和福利建設的資源，跟隨工人而轉移，避免資源都傾斜在戶籍人口之上。這些變化都是值得肯定的，然而，本該是保障的政策不一定能實質上保障工人，這一直是中國勞動者面對的問題。可是應該更深一層思考的是，面對全國通轉，除了上述制度調整後對農民工產生的「相對」便利之外，農民工是否在養老問題上得到了制度上的平等對待，同時養老金的轉移，是否解決了農民工城市融入的問題呢？
(一) 工人承擔過高，鼓勵性太弱
去年底，因新政策而引發的大規模退保潮，部分或許是因為工人不瞭解新的政策，另一部分由媒體報導及工人中得知的，是對政府的不信任。由於政府長期漠視勞動者的權益保障，工人對政府的不作為習以為常，故在具體轉移的行政配備仍然未有明確規定之前，很多工人都抱著懷疑的心態，怕到時會出現各種阻礙。正如勞動合同法要求企業簽合同本是保障勞動者，可是卻出現了大量假合同和空白合同，反而令工人維權更形困難，政府卻無所作為。
然而，更使人擔憂的是，短期內社保的參保率會否降低。首先在工人層面，養老保險不能退對勞動者的長遠保障會更有利，然而，鑒於工人的工資待遇偏低，儲蓄較少，抗風險力較弱，在個人帳戶不能退的情況下，一些收入較低的或有家庭負擔的工人，未必願意參加社保。這也反映出一個問題，以企業、勞動者共同承擔的理念為基礎的養老保障制度，繳交數額為個人工資的18%，企業承擔10%、勞動者8%，勞動者承擔的比例過高，對低薪的勞動者來說是負擔多於保障，而這也不符合社會保障作為社會資源再分配的本質，高收入者與低收入者之間資源的重新配置。另一方面，由中國就業市場年齡歧視十分嚴重，很多工廠只招年輕的工人，年齡大的非技術工人要不難找工作，要不找到的是不正規的工作，故此對於連續繳滿十年沒有信心的，都不願意參保。
企業層面也期望勞動者主動要求不繳養老保險，令他們節省成本，我們亦聽說有些工廠在2010年開始，利用「社保不能退」的說法，鼓動工人不參保。在2010年1月前，也聽到一些工人對深圳市社局的指責，指他們糊弄工人，鼓動工人退保，工人諮詢時並沒有向工人解釋轉移的好處，只是引導工人「不能退保」之方向思考，令工人無法評政策對自身的利與幣，最終選擇退保。
更令人擔憂的是，養老保險的參保率也可能影響工傷的參保率，從而影響工人的職業健康的保障。
(二) 政策仍對深圳非戶籍人口存在歧視性
首先，在前述的關於繳費基數和養老金的支取上，全國通轉後，深圳非戶籍和戶籍人員仍是兩個標準。同時，由於養老保險仍然是以「工作福利」的形式出現，而不是全民福利，作為農民工，除非夫妻二人同時工作，才有可能同時在深圳退休和生活。這個問題與農民工的其他市民權利是捆綁在一起的，由於戶籍問題，工人的家人並不被深圳的社會保障制度覆蓋，因此醫療、養老、教育等，都必須靠個人支付，而且農民工的退休金比戶籍人員低，因此不難想像，普通農民工實際上要在深圳退休養老是不太可能的事。此政策並沒有對農民工承受的社會保障制度性的不平等作根本改革。當然，這裡面更牽涉到通常作為家庭照顧者的女性的養老保障權的問題。
(三) 就業不穩性是根本
深圳養老保險制度，甚至是整個中國城市職工養老保險制度，對特定一部分勞動者的保障是缺位的。由於勞動就業市場的極端不穩性及嚴重年齡歧視，年紀大的外來工，大概40歲以上，都很難找到較為正規的工作。一般他們做的工作要較為零散，又或是在不太正規的企業上班，也不簽合同，沒有正規的勞動關係保障。再加上新勞動合同法雖然對合同的簽訂和解除都有規定，嘗試保障勞動者的就業權益，然而具體操作中，解僱工人成本非常低。故此，年齡大的工人不容易找到可以連續為他們參加社保的企業，過去養老保險個人帳戶可以退回之時，他們還有選擇的餘地，可現在他們更不願意冒險，在不能確保自已可以連續供保十年的情況下，他們寧願選擇不參加。結果將會出現一批不受保障的外來工，在未來10年至20年，他們將不會有任何養老保險的覆蓋。2010年的全國通轉政策，更多只是在原有政策的執行層面，方便了就業流動性強的勞動力市場需求，沒有嘗試去改革「就業不穩定」為勞動者帶來的權利侵害及社會保障漏洞。
如何建立中國的公平社會保險制度？
對農民和外來工來說，養老保險從無到有的過程，無疑具有進步意義。然而，我們也必須看到這個改革為資本主義服務的另一保守性，甚至是破壞性。改革開放後的社會保障制度改革，是為了配合中國資本主義市場經濟的發展，重新創造一個以不穩定工作制----合同制工人為主的私人勞動力市場，故此，需要打破國企工人的鐵飯碗，將工人的養老及其他福利保障從企業(單位)剝離，使企業鬆綁，進入私人市場競爭。這個過程對國企工人造成的悲劇，從他們歷年的激烈抗爭之中，已可見一斑，不少國企資產被侵吞，工人下崗，並必須為追討養老金而長期鬥爭。公平公正的社會保障制度，除了要考慮對農民工的平等問題，也應放眼在整體工人階級的福利保障上作討論。
在中國，工人在國民收入的初次分配中面對嚴重的不平等，九三學社中央援引的資料顯示，勞動者報酬占GDP比例從1995年的51.4%下降到2007年的39.7%，居民收入占GDP比重從1992年的68.6%下降到2007年的52.3%。中國收入最高10%群體和收入最低10%群體的收入差距，從1988年的7.3倍上升到23倍。 這也是工人無法改善生活的最根本原因。而作為二次國民收入分配的社會保障制度，是政府調整社會群體不平等，建立公平社會的重要制度建設。現在社保制度統帳結合的模式，並不一個理想的保障制度，一來將非工作人口排除在外，二來多繳多得的計算方法使得嚴重不平等的國民收入初次配並沒有在二次分配中得以調整，社會不平等沒有被削弱。我們更期待的，是一個全民平等的社會保障制度。
註解一：
中國養老保險制度概要
1) 養老保險由個人帳戶和共濟帳戶組成，共濟帳戶由政府社保基金統籌，這種制度也稱之為「統帳結合」。繳費有最低標準和最高標準限制，公司和個人可以決定在這個範圍內調整繳費，而最低繳費基數則各地方政府規定不一，深圳的戶籍人口按上年度社會平均工資的60%，外來工則按最低工資為準。
2) 繳費分別由企業和勞動者承擔，現時是企業10%，勞動者8%。
3) 退休後養老金的支取數額也分為基礎性養老金和個人帳戶養老金，基礎養老金按年度由政府調整，個人帳戶養老金則按個人所繳總額分期支取。故此養老保險制度的基本原則和結果是多繳多得。
4) 由於中國的養老保險制度並非全國統籌，各地方地政府有各自的統籌帳戶，而在未頒布《城鎮企業職工基本養老保險關係轉移接續暫行辦法》前，共濟基金是不轉移的，只可以轉移個人帳戶部分，共濟基金將留在當地政府的統籌帳戶之中。而且手續繁複，要兩地來回處理，轉到的新地方，勞動者還要補交相應的「共濟基金」，農民工一般承擔不起這成本。2010年後個人和共濟部分都可以轉移，而且轉移方法簡易。
5) 2010年前，勞動者可以結束養老保險關係，取回個人帳戶的資金，之後便不可以了。
6) 2010年前，個人必須在同一養老保險帳戶連續繳交滿15年，才可以符合領取養老金的資格。由於轉移的困難，很多農民工的養老保險關係不能持續，故此符合資格的人很少。全國通轉後，這個繳費年限縮至10年，而且養老保險關係也隨之轉移和延續，到新的地方也延續舊的繳費年期。